Togo: réflexion sur la CENI de toutes les attentes

Par Missodey Kodjo Josélito*

« La tâche n’est point de contempler ce que nul n’a encore contemplé, mais de méditer comme personne n’a encore médité sur ce que tout le monde a devant les yeux »

Les processus de passage des régimes autoritaristes d’Afrique vers des espaces de liberté et de libéralisation de la vie publique ont montré, de façon quasi unanime, des réticences voire des refus souvent meurtriers de la part des pouvoirs contestés. Une certaine compréhension de l’idéal démocratique a, dès lors conduit les peuples à la suite des acteurs politiques émergents, à focaliser le débat dans les pays concernés, sur les élections.
Ces élections législatives ou présidentielles, scrutins ayant la faveur des partis contestataires, sont objectivement contestables et donc systématiquement contestés. Et s’ils estiment les règles du jeu iniques, les femmes et les hommes qui disent porter la ferveur du changement politique optent pour le boycott. Ce mode d’expression s’il a le mérite d’affirmer sans équivoque un ras-le-bol, dénote le plus souvent l’impuissance des partis d’opposition à influer sur le cours des événements. La conséquence dans tous les cas est, soit l’affrontement avec les forces de répression politique charriant son lot de destruction tant sur le plan humain que matériel, soit la latitude « légale » laissée aux forces dominantes d’administrer encore pour un temps, les biens de la nation.

Naissance d’un organe unique en son genre

A ce jeu, les pouvoirs en place sortent toujours vainqueurs, à quelques rares exceptions près. Ainsi donc, la crainte d’un déferlement de la violence dans la période post-électorale est désormais une donnée structurelle que les acteurs politiques ont fini par intégrer dans leur stratégie de conquête ou de conservation du pouvoir d’Etat. Parce que de toute évidence, c’est l’exercice de la prérogative constitutionnelle qui permettait au ministère de l’intérieur d’organiser les élections générales. Il va sans dire que dans l’atmosphère de grande suspicion qui caractérise cette période, on peut avancer que le régime qui veut maintenir ses serres sur le pays, a beau jeu de remporter les élections sans, vraisemblablement, obtenir le suffrage des électeurs. D’ailleurs, c’est ce qui explique le refus, de plus en plus, ferme des forces démocratique d’accepter l’organisation des scrutins par les ministères de l’intérieur.

Finalement, il s’est avéré à tous les acteurs, incités il est vrai par les ONG, la nécessité de confier à une structure représentative des courants politiques et de la société civile, la supervision voire l’organisation des élections. Cette structure a pour rôle primordial d’assurer la neutralité et la transparence des opérations électorales. Le but est de garantir que les inévitables soupçons de fraudes ne viennent entacher la légitimité des élus. La paix civile est à ce prix ! Il faut reconnaître que ce vœu qui sous-tend la mission affichée de la commission électorale, est dans l’intérêt bien compris des forces qui convoitent le pinacle. Pour les acteurs du régime, l’intérêt est ailleurs : montrer à la face de la communauté des nations leur bonne volonté proclamée et, par voie de conséquence, démontrer la mauvaise foi de leurs contradicteurs. L’équation est a priori simple, le fait étant acquis que la sincérité du vote n’allait pas être respectée. D’où l’importance de la forme et des compétences effectives dévolues à la commission électorale. La forme diverge selon les pays. Ainsi est-elle désignée Commission Electoral Nationale(CEN), ou Observatoire National des Elections (ONEL), dans un certain nombre de pays, tandis que dans d’autres, elle est appelée Commission Electorale Nationale Autonome (CENA) ou encore Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) comme c’est le cas au Togo.

Les compétences dévolues à la CENI

Le point 1.2.1. intitulé « Attributions, composition et démembrements de la CENI » des récents accords de Ouaga signés par les « principaux partis politiques » togolais renvoie à l’annexe 1 desdits accords concernant le détail des attributions de la Commission. A l’annexe 1 peut-on lire, la mise sur pied d’« une Commission électorale nationale indépendante (Ceni), chargée d’organiser et de superviser les consultations électorales et référendaires, en liaison avec le Ministère de l’Intérieur et les autres services de l’Etat… »

A l’évidence, la mission de la Ceni est double quant à sa forme et son objet. Mais il n’est pas redondant de souligner que l’organisation des consultations ressort à la seule compétence de la Commission. En clair, toutes les phases essentielles relatives au recensement et à l’identification des électeurs, l’accès équitable aux media d’Etat des différents candidats, la commande de l’encre indélébile et des cartes d’électeurs voulues infalsifiables, la distribution de ces cartes, l’approvisionnement des bureaux de vote en matériel électoral (bulletins de vote suffisants pour tous les candidats, encre indélébile, isoloirs, registres d’émargement, urnes souhaitées transparentes, etc.), doivent être menées par et sous la houlette de la Ceni. La tâche est fastidieuse mais d’importance ! Ce qui conduit naturellement à se demander comment un tel organe pour l’essentiel composé de politiques, pourra mener à bien des tâches techniques par nature, appartenant au giron de l’Administration publique ?

L’organisation des consultations échappe-t-elle vraiment au ministère de l’intérieur ?

Ce serait une erreur de croire, un instant, que la Ceni a l’exclusive mainmise sur l’organisation des futurs scrutins. De droit, certainement. Mais en réalité, et comme l’a déclaré sur les ondes de Radio France Internationale (RFI) l’ancien Premier ministre togolais, M. Edem Kodjo, pour être efficace, la Ceni devra s’appuyer sur les hommes et les moyens de l’Administration et ses démembrements. En effet, la Ceni n’a ni les moyens matériels et encore moins, humains pour mener à bien cette tâche. Raison pour laquelle, à juste titre, l’Accord Politique Global ne dit pas autre chose. L’organisation et la supervision des consultations électorales et référendaires devront s’opérer « en liaison », presque de concert avec l’Administration territoriale, peut-on lire en filigrane. Le détail n’est pas anodin dans la mesure où l’un des reproches adressés au pouvoir togolais, c’est de disposer justement d’une administration dont la composition pour partie, est moins le résultat des filières régulières de recrutement que le fruit d’une cooptation voire d’un clientélisme politique. Autrement dit, l’Administration togolaise a toujours été jugée “gangrenée” par le Rassemblement du peuple togolais (Rpt) au pouvoir depuis 37 ans. D’aucuns craignent, dès lors, que le zèle des agents de l’Etat ne favorise le Rpt au détriment du principe républicain de neutralité politique requise dans les services publics.

Cela dit, la configuration actuelle des départements ministériels, institution et organe politiques en rapport avec les prochains scrutins est, pour le moins, équilibrée. En effet, sur les quatre (4) ministères impliqués directement dans le processus devant conduire aux élections législatives anticipées, trois (3) trouvent à leur tête des personnalités issues de l’opposition démocratique, à savoir, les ministres de l’Administration territoriale, son ministre délégué chargé des collectivités locales, et le ministre de la communication. Ces portefeuilles sont respectivement détenus par M. Ahumey-Zunu (Convergence Patriotique Panafricaine, CPP), MM. Tchacondoh et Hegbor (Comité d’Action pour le Renouveau, CAR). Le ministère de la Sécurité demeurant la chasse-gardée du parti au pouvoir. En ce qui concerne l’organe politique, en d’autres termes la Ceni, sa composition telle que définie par l’Accord Politique Global ne semble soulever aucune contestation. Autre garantie d’impartialité, son président est élu parmi ses pairs : L’épisode à la « qui perd gagne » magistralement campé, en son temps, par Madame Awa Nana, présidente ès qualité de la défunte CEN, ne devra plus hanter les observateurs de la vie politique nationale. Cependant, l’horizon n’est pas si décanté.

Des difficultés “textuelles” à très court terme

Les délégations au Dialogue inter-togolais qui ont voulu bien faire, ont péché par souci de perfection en réclamant (et en obtenant) le consensus comme mode de délibération au sein de la Commission. A l’analyse, la méthode a la vertu de valoriser l’opinion de l’ensemble des parties prenantes aux délibérations. Vu sous cet angle, il s’agit d’une parade efficace face aux velléités d’une tendance politique (le Rpt, en l’occurrence) de faire adopter, au forceps, certaines mesures qui seraient favorables à son positionnement. Par contre, on peut se demander si les partisans du consensus dans un organe aussi décisif que la Ceni, ont envisagé l’autre versant de leur trouvaille à savoir, l’hypothèse où le Rpt ne partagerait pas le point de vue des partis d’opposition représentés à la Commission. Cette éventualité est tout sauf hypothétique. Aussi, peut-on s’attendre à ce que le processus relancé par la signature de l’Accord Politique Global soit confronté, plus tôt que prévu, à de sérieux blocages exprès ou non, juste pour gagner du temps et retarder la “transition”, avec pour objectif de donner les moyens au chef de l’Etat de changer de Premier ministre après le terme de juin ou octobre 2007.

L’autre élément d’inquiétude est en rapport avec l’institution intervenant, a posteriori, dans le processus électoral. La cour constitutionnelle, c’est d’elle dont il s’agit, a de par la loi fondamentale un rôle prépondérant dans l’ultime validation des consultations. En effet, l’alinéa 2 de l’article 104 de la Constitution dispose que : « la Cour Constitutionnelle juge de la régularité des consultations référendaires, des élections présidentielles, législatives et sénatoriales. Elle statue sur le contentieux de ces consultations et élections ».

C’est justement en matière de règlement du contentieux électoral que la Cour s’est illustrée par le passé, comme l’un des piliers du régime togolais dans la mesure où elle s’est employée, sur ordre très certainement, à ébaucher et défendre les prétextes et arguties juridiques dont le système au pouvoir, a besoin pour étendre le vernis de respectabilité qui lui tenait tant à cœur. On peut légitimement objecter qu’au point 1.2.9 de l’Accord Politique Global, il a été stipulé expressément qu’il sera procédé avant le scrutin législatif anticipé, à la recomposition de la Cour constitutionnelle, « en veillant à ce que les personnalités à nommer répondent aux critères de professionnalisme, de crédibilité et d’indépendance ». Certes, on ne peut rêver mieux ! Seulement, les trois critères proposés semblent demeurer en l’état actuel des données politiques, de parfaits vœux pieux. En vérité, le nœud de la question réside dans la rédaction de 2002 de la Constitution togolaise. La modification de décembre 2002, véritable cadeau de noël que s’était offert feu Gnassingbe Eyadema, a complètement bouleversé le mode de désignation des membres de la plus haute juridiction en matière constitutionnelle. Or l’ancien mode de composition de la Cour induisait, de fait, sinon l’indépendance de la juridiction, du moins pouvait-on espérer une certaine réserve de la part des hauts magistrats. En effet, la rédaction originelle (1992) de cette disposition organisait la composition de telle sorte que les corporations en rapport direct avec la pratique du droit à savoir, l’Ordre des avocats et la faculté de droit de l’université, étaient représentées au sein de la Cour. Gage indéniable d’un certain professionnalisme.

Mais ce qui était présenté comme une solution objective à une éventuelle instrumentalisation de la Cour s’est vite révélé insuffisant. Il est vrai que la composition organisée en 1992, attachait une spécialité au corps de provenance des « juges », cependant elle recelait dans son application, une faiblesse qu’on pouvait qualifier de technique. Bref rappel : durant les travaux préparatoires de la commission chargée de la rédaction de la future Constitution, il ressortait des débats que les avocats affiliés à l’Ordre, ainsi que les enseignants de la faculté de droit étaient en majorité, sensibles au concept de la séparation effective des pouvoirs avec son corollaire qu’est la protection des droits humains. A ce stade de l’analyse, il est important de souligner que la lutte pour l’émancipation politique au Togo comme ailleurs en Afrique, s’est amorcée avec pour revendication phare, la défense des droits humains, lesquels étaient manifestement bafoués par les forces de répression du pouvoir d’Etat. Or les associations en première ligne de cette lutte, étaient animées en grande partie par des étudiants dont certaines éminences grises travaillaient justement dans le domaine du droit. Ainsi donc, associer ces acteurs progressistes, à l’institution dont la principale mission est d’assurer la régulation des pouvoirs publics, était jugé très à propos. Seulement, ayant compris la pertinence de ce « verrou », le régime Rpt avait anticipé sur les événements en procédant à la nomination à la faculté de droit, de plusieurs enseignants “conservateurs” afin de faire basculer le rapport de forces en sa faveur. En dernière analyse donc, le renouvellement attendu de la Cour sera, en toute vraisemblance, plus un simple toilettage qu’une authentique réforme.

Et si le salut venait des media privés !

S’adressant à la presse au lendemain de sa nomination au poste de ministre de la communication et de la formation civique, Me Gahoun Hegbor, numéro 2 du CAR, a assuré les media privés togolais qu’ils seront autorisés à couvrir la prochaine campagne électorale pour les législatives et les opérations de vote. Si la promesse est suivie d’effet, alors nous assisterions à un grand tournant dans la politique gouvernementale. Ce n’est quand même pas rien ! Les anciens dirigeants du pays se sont toujours refusés à laisser les media privés, jugés acquis à l’opposition, jouer pleinement leur rôle de quatrième pouvoir. Il est vrai que la presse privée togolaise ne brille pas par son application à se conformer à la déontologie sectorielle. Les manquements au code de la presse sont légion. Soit. Les éléments à leur décharge ne manquent pas. Mais la question ne se pose pas en ces termes. Pour le processus en cours, l’enjeu est de taille, car les groupes d’observateurs qui font désormais partie du décor électoral de l’Afrique sub-saharienne, ne fournissent leurs impressions et rapports qu’a posteriori. Entre-temps, les pressions de nature diverse se seront exercées sur la mission d’observation orientant dans un sens donné, les conclusions de leur travail. Et très souvent, les missions d’observation ne recueillent pas l’unanimité des parties impliquées dans la joute électorale.

La donne devrait être tout autre lorsque les media privés entrent en jeu. En effet, de par le nombre important des organes de la presse audiovisuelle et, dans une moindre mesure, écrite, la couverture des opérations de vote bénéficiera d’un plus grand maillage. En outre, l’instantanéité dans la mise à disposition de l’information que permet la technique du “direct” assurera une meilleure transparence des opérations. En effet, les auditeurs et téléspectateurs, qui sont aussi électeurs pour une immense majorité, auront à cœur de savoir s’il est tenu compte de leur suffrage. Les tentations de frauder, de quelque manière que ce soit, seront fortement inhibées. Un autre avantage est induit par l’utilisation du téléphone portable ; c’est la possibilité accrue pour les correspondants des organes de presse, et surtout, la faculté offerte à tout citoyen de signaler sur les ondes, les éventuelles entorses à la loi électorale constatées sur le terrain. Plus qu’une détestable délation, il s’agit-là d’incontestables gardes-fous citoyens qui contribuent à la sauvegarde du libre choix des électeurs.

La mise en oeuvre de ces différents facteurs et actions devrait renforcer la Ceni dans l’exercice de ses attributions. D’ailleurs, le Togo n’innovera pas dans ce domaine. L’expérience a déjà été concluante au Bénin et au Sénégal. Dans ce dernier pays, l’implication des media privés a manifestement été déterminante pour l’avènement du Sopi qui a porté aux affaires publiques l’ancien opposant Me Abdoulaye Wade. On peut alors croire à une sorte de réplique pour le cas togolais. Malheureusement, il faut tenir compte de la particularité de la presse audiovisuelle et écrite béninoise et sénégalaise. Ces media se distinguent, pour la plupart, par un certain degré de professionnalisme ajouté à l’indépendance dont ils font preuve à l’égard des acteurs politiques et sociaux. De plus, ils représentent de véritables agents économiques créateurs d’emplois salariés. Ils disposent, par ailleurs, de moyens logistiques substantiels consacrant définitivement, mais toute proportion gardée, leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Les media togolais ne déméritent pas, mais ils ont du chemin à faire !

Conclusion

Tous les protagonistes de la crise togolaise ont conscience de l’importance capitale que revêt la Ceni dans le processus en cours. La preuve, l’Ufc de M. Gilchrist Olympio, tout en boudant le gouvernement d’union nationale conduit par Me Agboyibor, a réitéré sa ferme intention de participer activement aux travaux de la Commission. Sage décision, une fois n’est pas coutume ! Cela prouve à suffisance que la Ceni cristallise les attentes, parfois contradictoires, de la classe politique togolaise et bien entendu, de la population. La question, maintenant, est de savoir si la Commission aura les coudées franches pour mener à bien sa mission. L’application des instruments légaux ne sera pas insensible au jeu des politiques. Le tout est fonction de la bonne foi affichée de part et d’autre de l’échiquier national. En tout état de cause, la réponse à cette interrogation porte en elle-même le germe d’un autre questionnement, presque philosophique : Des élections équitables et transparentes constituent-elles un indicateur fiable du degré de démocratie et de l’état de droit ?

Bruxelles, le 05 octobre 2006
Missodey Kodjo Josélito
* Juriste