Togo: Rapport du Parlement Européen sur le scrutin du 14 octobre 2007

Introduction

En réponse à l’invitation du Gouvernement de la République du Togo et sur proposition du Groupe de coordination des élections, la conférence des présidents des groupes politiques au Parlement européen a décidé le 16 mai 2007 d’envoyer une délégation pour l’observation des élections législatives au Togo. La date des élections a été reportée plusieurs fois pour être finalement fixée au 14 octobre 2007. Le Président du Parlement européen a, par lettre du 9 octobre pris acte de cette nouvelle date.

Les groupes politiques ont, suivant les règles qui leur sont propres, désigné 5 membres pour former la délégation.
La délégation a tenu sa réunion constitutive à Strasbourg le 26 septembre. Elle a désigné Mme Marie-Arlette Carlotti présidente de la délégation et a procédé à un échange de vues avec Mme Fiona Hall, observateur en chef.
Une deuxième réunion a eu lieu à Bruxelles le 3 octobre au cours de laquelle la délégation a eu un échange de vues avec des représentants de la Commission et a discuté du projet de ses activités.
La délégation s’est rendue au Togo du 11 au 16 octobre 2007. Elle y a rencontré les représentants des six partis politiques signataires de l’Accord politique global, le Premier ministre, la Commission électorale nationale indépendante (CENI), le délégué de la CE et les ambassadeurs des Etats membres (Allemagne, Espagne, France, Italie), Mme Ige, représentante résidente du Haut Commissaire des Nations unies pour les Droits de l’Homme et a travaillé en permanence en étroite collaboration avec Mme Fiona Hall. Une audience avec le Président de la République avait été sollicitée pour l’ensemble de la délégation avant le scrutin. La présidente de la délégation, Mme Marie-Arlette Carlotti, a finalement été reçue sans ses collègues le 16 octobre, aux côtés de Mme Hall et du délégué de la Commission européenne. La délégation regrette de n’avoir pas été conviée collectivement à cette rencontre comme le veut l’usage.

Le jour du scrutin, les Membres de la délégation se sont déployés à Lomé, Aného et environs, à Kara et environs.
La délégation a été associée à la déclaration préliminaire (jointe) et à la conférence de presse. Le présent rapport a pour objectif de donner un aperçu général de la situation et de rendre compte des activités de la délégation. Il apporte également une illustration de l’apport spécifique d’une délégation parlementaire dans le cadre d’un processus d’observation électorale.
Les résultats de l’élection, qui ont été publiés par la Cour constitutionnelle le 30 octobre, sont annexés au présent rapport.

CADRE DES ELECTIONS

Les élections du 14 octobre 2007 sont une étape importante dans le processus de démocratisation du Togo. Les élections précédentes avaient été marquées par des fraudes et par l’intervention de l’armée pour réprimer dans la violence les protestations populaires, à l’image de la répression qui a suivi les dernières élections présidentielles en avril 2005 provoquant des centaines de morts et de blessés et contraignant à l’exil des dizaines de milliers de Togolais. Depuis 2005, ce cercle infernal a été petit à petit rompu. Le Togo a consenti à « 22 engagements » dans le cadre des consultations avec l’Union européenne. Les principales formations politiques ont conclu un Accord politique global qui jette les bases, dans un cadre consensuel, d’un retour à la démocratie et à la paix civile à l’issue d’un cycle d’élections libres et transparentes. Les 6 formations signataires de l’Accord sont le RPT – parti du Président Faure Gnassingbé (fils de Gnassingbé Eyadéma) qualifié de « mouvance présidentielle » dans l’APG – le CPP, le CAR, le PDR, la CDPA et l’UFC. Les élections législatives du 14 octobre sont la première étape de ce cycle électoral. Mais c’est certainement l’élection présidentielle de 2010 qui en sera le point culminant, car le régime de la république Togolaise est un régime présidentiel.
La participation de l’UFC, parti d’opposition historique qui dispose d’une solide assise populaire, et qui avait boycotté les scrutins précédents, est un élément nouveau et important de l’APG. Toutefois, l’UFC est resté le seul parti des 6 partis signataires à ne pas avoir participé au « gouvernement d’unité nationale » du Premier ministre Yawovi Madji Agboyibo (CAR).
Pour les élections législatives du 14 octobre, le mode de scrutin retenu est la proportionnelle à la plus forte moyenne. Mais, fait inhabituel pour ce mode de scrutin, les 81 sièges ne sont pas pourvus par le biais d’une liste nationale ou de grandes régions mais dans 31 circonscriptions de 2 ou 3 sièges (avec 2 exceptions: 4 sièges à Tone et 5 sièges à Lomé Commune). Il existe une disparité importante entre le nord et le sud du pays dans la répartition des sièges en fonction du nombre d’inscrits. Par exemple, un électeur d’Assoli – préfecture de Kara – vaut 13 électeurs à Lomé Golfe. Cette répartition des sièges profondément inéquitable a pourtant fait l’objet d’un accord entre les formations politiques signataires de l’APG.
La Commission électorale nationale indépendante a eu un rôle central dans l’organisation des élections. Elle a assuré la responsabilité du recensement. Selon le code électoral, la CENI est chargée notamment de l’organisation et de la supervision des opérations référendaires et électorales, de l’élaboration des textes, actes et procédures devant, d’une part assurer la régularité, la sécurité, la transparence des scrutins et, d’autre part, garantir aux électeurs ainsi qu’aux candidats le libre exercice de leur droit. Elle supervise tout le processus du vote, mais c’est surtout elle qui est en charge de la centralisation et de la proclamation des résultats des scrutins.
Elle est composée de 19 membres: 5 de la « mouvance présidentielle » (RPT) ; 10 des partis signataires de l’APG (CAR, CDPA, CPP, PDR, UFC), 2 de la société civile et 2 du gouvernement (sans droit de vote).
La CENI est démembrée en Commissions électorales locales indépendantes (CELI) qui gèrent les bureaux de vote et la centralisation des résultats au niveau local.
Le recensement
L’APG a prévu un recensement électoral en vue d’obtenir un fichier électoral fiable, ainsi que la délivrance de cartes nationales d’identité. Le recensement électoral a été organisé par la CENI en collaboration avec le gouvernement. Les électeurs se sont vu ainsi attribuer une carte d’électeur infalsifiable et sécurisée.
Cette question très sensible du recensement a été traitée de manière consensuelle dans le cadre de la CENI. Lors du scrutin, notre délégation n’a pas observé de difficultés particulières liées aux conditions de recensement et aux « listes d’omis ».

Authentification des bulletins de vote

La question de l’authentification des bulletins de vote a connu un certain nombre d’atermoiements. Dans un premier temps, il avait été convenu au sein de la CENI que les bulletins de vote seraient sécurisés par le biais d’une double signature, du président et du rapporteur de chaque bureau de vote. Moins une semaine avant le scrutin, suite à un revirement de la position du RPT, il a été convenu au sein de la CENI d’apposer un petit autocollant au dos du bulletin. Ces timbres ont été imprimés au Burkina-Faso, comme le reste du matériel électoral et distribués dans la foulée aux différents centres de vote. Toutefois, il est apparu que le nombre d’autocollants était insuffisant – environ 500 autocollants pour 700 inscrits dans les bureaux de vote visités par la délégation du Parlement européen. Dans l’après-midi, une distribution complémentaire a eu lieu par des superviseurs de la CENI qui notaient sur papier libre le nombre d’autocollants distribués au détail et non plus par planches de cinquante comme initialement prévu.
D’une manière générale, une certaine confusion était sensible dans les bureaux de vote quant à la procédure à suivre: l’emplacement des autocollants n’était pas prédéterminé. Dans certains bureaux de vote, il était procédé à un collage par anticipation de tous les bulletins, dans d’autres la procédure était purement et simplement oubliée …. Prenant acte de cette confusion, la CENI a décidé en fin d’après midi, à l’issue d’une réunion houleuse, la poursuite du vote sans authentification des bulletins. Mais cette instruction tardive a été difficilement répercutée dans les différents bureaux de vote.
En définitive, cette procédure d’autocollants s’est révélée aussi compliquée qu’inutile, et source de lenteurs dans les procédures. Plus grave encore, elle a potentiellement permis des fraudes.
Jour du scrutin
Le jour du scrutin, la délégation du Parlement européen s’est répartie en trois équipes. L’appréciation générale de la délégation sur le déroulement du scrutin est la suivante:
1 – Le vote s’est déroulé sans violences majeures, ce qui constitue en soi le fait positif de cette élection.
2 – La mobilisation dans le calme et la très forte participation de la population doivent également être relevées.
3 – Le strict maintien des forces armées dans leurs casernes, prévu dans le cadre de l’APG, a été respecté. Les forces constituées spécialement pour sécuriser ce scrutin ¬FOSEL – étaient présentes à proximité des bureaux de vote. Avec un comportement contrasté : présence discrète et utile au rétablissement de la confiance dans le Sud ; présence plus ostensible et faits d’intimidation dans le Nord.
4 – La confiance dans le processus électoral n’est certes pas complètement rétablie, mais elle semble avoir considérablement progressé par rapport aux scrutins précédents
5 – La grande bonne volonté et l’esprit constructif perceptibles dans les bureaux de vote a permis de surmonter très largement les quelques lacunes dans l’organisation du scrutin.
6 – L’identification des bulletins n’a finalement pu être réellement mise en œuvre.

Il est également important de signaler que:

– La délégation des Parlementaires européens a été partout très bien accueillie, parce qu’elle incarnait l’image positive d’une Europe non compromise avec la dictature passée.
– Ses membres ont été les bienvenus dans les bureaux de vote inspectés, car perçus comme les garants objectifs et impartiaux du processus électoral en cours.
Rien ne doit être fait pour entacher cette image.
Lomé
A Lomé, il convient de noter une bonne organisation dans le déroulement du scrutin et une bonne compréhension du processus par les équipes des bureaux de vote. Une certaine nervosité est apparue en fin de journée à cause des longues files d’attente et des incertitudes, à propos des autocollants qui ont ralenti le processus.
Deux équipes ont assisté au dépouillement dans la commune de Lomé. L’une à EPE Bassadji, EPE Dangbipe et au Collège Strebler, puis à EPP Camp RIT pour assister au dépouillement. Dans ce centre de vote, les militaires avaient voté lors du vote anticipé du jeudi 11 octobre. Une procédure spécifique prévoyait que les bulletins des militaires seraient mélangés à ceux du reste de la population et qu’il serait procédé à un dépouillement unique le dimanche 14. Dans ce centre de vote, le RPT était largement majoritaire. En général, il n’y avait pas d’incidents d’irrégularité à signaler.
La deuxième équipe a assisté au dépouillement dans les différents bureaux de vote de la Poudrière. L’UFC y est arrivée largement en tête avec plus de 80 % des suffrages. Un problème s’est posé quant à la qualification des bulletins nuls, les membres des différents bureaux de vote ayant des interprétations divergentes. Ainsi, le bureau de vote EPP Marina E a fait preuve d’une très grande rigueur et a invalidé 71 bulletins parce que la marque n’était pas une croix, ou qu’elle mordait sur le cadre. Sur ces 71 bulletins, nous avons observé que 58 auraient pu être comptabilisés comme valables, (56 voix pour l’UFC, une pour le RPT et une pour la CDPA).
Dans l’ensemble des bureaux visités, un membre de la FOSEL était présent et assurait une vigilance discrète à l’extérieur du bureau.
A noter qu’à Lomé, fief traditionnel de l’UFC, notre délégation a été très fréquemment interpellée par les électeurs, au cri de « ne les laissez pas nous voler notre victoire ! ».
Aného
L’équipe qui était à Aného a également constaté une forte mobilisation des électeurs dès l’ouverture des bureaux de vote. L’attitude d’un chef traditionnel – un « roi » local ¬aurait pu poser problème dans le bureau de vote N° 1 du CEG d’Agbodrafo. Il semblait superviser le déroulement du scrutin et a dit avoir conservé chez lui le matériel sensible (urne et bulletins) pendant la nuit et a fait part de son intention d’apporter le
même matériel à la CELI en fin de journée. Il a également dit aux personnels du bureau de vote: « si vous travaillez bien, vous serez payés à la fin de la journée ». Un autre problème a été constaté dans le bureau de vote 1 de l’EPP de Togokome. Le secret du vote n’y était pas bien respecté dans la mesure où le président du bureau de vote désignait un représentant des partis politiques, selon lui « à tour de rôle », pour accompagner les illettrés dans l’isoloir pour les « aider » à apposer le doigt encré sur la case. Une femme a protesté car on l’avait fait voter pour quelqu’un qu’elle n’avait pas choisi.
Un membre de la FOSEL assurait partout une surveillance discrète dans la cour.
Kara
L’équipe qui s’est rendue à Kara a fait une expérience complètement différente. Les bureaux visités étaient EPP Tomde, EPC Tchatsude Tomde Est, EPP Kolde, Ecole catholique Elimde, EPP Samala bas, EPC Tcheou, EPP Kassi, EPP Landa, Ecole évangélique, Lassahaoto, Somieda et Landa. La délégation a constaté une forte présence des FOSEL, encadrée de gradés, qui se déplaçaient dans les différents bureaux de vote. Dans 4 des bureaux visités, la FOSEL a quitté le bureau à l’arrivée des observateurs. Manifestement, les présidents et les rapporteurs des bureaux de vote les connaissaient. La population était intimidée, elle avait même peur, cette crainte était amplifiée par la présence de gradés.
Dans plusieurs bureaux de vote, les listes d’électeurs n’étaient pas disponibles à l’heure de l’ouverture. Le scrutin n’a pu démarrer qu’à 13 heures. Sur interventions des observateurs, ces bureaux sont restés ouverts au-delà de 17h00 pour permettre aux nombreux électeurs de voter.
Dans l’un des bureaux de votes observés, le nombre de timbres disponible a été rapidement épuisé, suscitant la confusion avant que la décision de poursuivre le vote sans timbres ne soit notifiée.
L’un des groupes d’observateurs a relevé que le dépouillement était excessivement long, dans des conditions matérielles difficiles (pas d’électricité).
Lors du transport des urnes vers la CELI, plusieurs responsables de bureaux de vote ont été réprimandés lors de leur arrivée à la CELI pour avoir oublié leurs gilets. Ils ont du retourner les chercher en pleine nuit.
Les observateurs ont également noté que les membres d’un bureau de vote n’ont pas tenu compte d’un écart entre le nombre de bulletins trouvés dans l’urne (572) et le nombre de votants indiqués sur la liste d’émargement (541). Des personnes non autorisées se trouvaient dans le bureau lors du comptage des voix.
On ne peut donc caractériser, ce scrutin de transparent.

Dépouillement
La clôture des bureaux de vote a eu lieu à 17 heures, ceci même dans certains bureaux de vote de Lomé où la fermeture était pourtant prévue pour 18 heures. La délégation a pu constater dans l’ensemble une bonne maîtrise du processus. La pose obligatoire des scellés a posé un problème. Chaque urne devait être fermée par un maximum de 4 scellés en plastique utilisables une seule fois. Or, ces scellés ont été livrés en nombre insuffisant par la CENI de sorte que si quatre scellés avaient bien été utilisés pour fermer l’urne pendant le vote, il n’en restait plus le soir pour sceller à nouveau l’urne avec les PV et le reste du matériel sensible. Pour pallier cette situation, certains, bureaux de vote ont utilisé du papier collant.
Centralisation des résultats
La centralisation et le recollement des résultats ont été observés à Lomé dans la nuit du 14 au 15 octobre et durant la journée du 15. Manifestement, il y avait une faille dans la procédure. La CELI siégeait à la Préfecture alors que des locaux équipés d’ordinateurs avaient été mis à sa disposition. Le recollement des résultats se faisait manuellement sur des formulaires papiers. Les membres de la CELI procédaient à la vérification de chaque bulletin nul. La procédure était particulièrement lente.
A l’extérieur, les urnes s’empilaient dans le désordre. Au fil des heures, elles s’entassaient sur le parvis puis sur la place. Les présidents et assesseurs dormaient à même le sol. Après 24 heures, le lundi après midi, la fatigue, la faim et la soif aidant, la tension est devenue très sensible. Nous avons signalé cette situation à la CENI et lui avons fait part de notre inquiétude. Finalement la réception des résultats a été traitée par plusieurs bureaux centralisateurs, selon une procédure improvisée qui n’a pas contribué à la transparence du processus.
Il est regrettable que cette phase cruciale de la procédure ait été aussi mal anticipée.
Ces difficultés rencontrées lors de la phase de dépouillement et de centralisation des résultats semblent en partie imputables à une réactivité insuffisante, voire à une certaine insouciance, de la CENI dans la gestion du processus.
Publication des résultats
La loi ne fixe pas de délai ni de méthode pour la proclamation des résultats par la CENI. Après le départ de notre délégation, la commission électorale a finalement décidé le mercredi 17 octobre de proclamer les résultats partiels de 29 circonscriptions à l’exception de celles du Golfe et de Lomé Commune dont le décompte des voix se poursuivait au niveau des CELI. Les deux représentants de l’UFC ont décidé à ce stade de se désolidariser de la CENI. Le lendemain, ce sont les résultats du Golfe qui ont été publiés. Puis, le mardi 23 octobre au soir, la CENI a proclamé les résultats provisoires de la commune de Lomé, accordant 4 sièges à l’UFC et le 5ème siège au RPT. La CENI attribue donc provisoirement 50 sièges au RPT (majorité absolue à l’Assemblée nationale), 27 sièges à l’UFC et 4 au CAR. Au moment où ce rapport est rédigé, les résultats de Lomé commune sont contestés par l’UFC et de nombreux contentieux devront être tranchés par la Cour Constitutionnelle.
.Coopération avec la MOE et la Commission européenne
La délégation du Parlement a travaillé en étroite collaboration avec la Mission d’observation électorale présidée par Fiona Hall. Elle a été associée à la rédaction du préambule de la déclaration préliminaire et a pu s’exprimer lors de la conférence de presse par la voix de sa présidente, Mme Marie-Arlette Carlotti. Le 16 octobre, quelques heures avant la conférence de presse, les Membres de la délégation ont eu connaissance d’un communiqué de presse de la Commissaire Benita Ferrero Waldner et du Commissaire Louis Michel, ce dernier se réjouissant du bon déroulement du scrutin avant même que la mission d’observation sur place ne s’exprime. Les Membres étaient mécontents du mépris du travail de la MOE et de leur délégation, au demeurant pas même mentionnée dans le communiqué. Dans le souci de préserver la cohérence du message de l’Union européenne dans son ensemble, ils ont renoncé à faire une déclaration séparée mais ont décidé de saisir le Président du Parlement de ce qu’ils considèrent comme un incident interinstitutionnel majeur.
D’une manière plus générale, les Membres estiment qu’il conviendrait de renforcer l’indépendance des MOE par rapport à la Commission et aux Etats membres.
Conclusion
Quelques remarques peuvent être formulées:
Processus électoral proprement dit
1- La délégation est satisfaite de la tenue d’un scrutin qui, pour la première fois, s’est fait sans violence et auquel tous les partis politiques ont pris part, en dépit des dysfonctionnements et négligences relevés dans ce rapport, et de la contestation des résultats en cours d’examen par la Cour constitutionnelle. Les leçons de ces accrocs au processus électoral devront être tirées pour l’organisation des prochains scrutins. Malgré ces imperfections, le résultat de ces élections donne une photographie politique du pays qui doit servir de base à la poursuite du processus démocratique au Togo.
2 -La délégation est d’avis que la principale lacune du scrutin est la répartition inéquitable des sièges entre les différentes circonscriptions électorales.
Résultat des élections
– La nouvelle Assemblée est marquée par une forte bipolarisation entre le RPT et l’UFC, le CAR est très peu représenté et les autres partis éliminés de la représentation parlementaire.
-Cette bipolarisation est aussi en partie le reflet d’un clivage Nord-Sud, avec ses aspects traditionnels.
– Le choix de petites circonscriptions n’a pas permis au scrutin proportionnel de jouer son rôle de garant de la pluralité et de la représentativité de la société togolaise dans la nouvelle Assemblée.
– La nouvelle Assemblée nationale issue des urnes pourra disposer d’une légitimité démocratique et politique. Mais sa capacité d’action dépendra des moyens matériels qui seront à sa disposition, de l’espace politique que lui laissera l’exécutif et de son indépendance à conquérir.
– Au lendemain du scrutin, la situation reste sensible: frustration d’une partie de la population sur les résultats, attente légitime des « dividendes » de la démocratie. Il faudra du temps pour rétablir la confiance.
Actions à venir
S’agissant des actions à mener à l’avenir, la délégation a noté avec intérêt la disposition exprimée par le Président Faure Gnassingbé à mener à bien divers chantiers:
– la lutte contre l’impunité: il attend beaucoup de la commission en place qui doit faire, des propositions,
– la réforme de la justice,
– la réforme de l’armée,
– la mise en place d’un statut de l’opposition.
En tout état de cause, les élections du 14 octobre sont une étape importante mais une étape seulement, dans un processus de démocratisation du pays qui doit se poursuivre. Dans le cadre du suivi de ce processus, le Parlement européen devra s’attacher à:
– renforcer les capacités de la nouvelle Assemblée togolaise, dans le cadre du FED,
– intensifier son dialogue avec cette Assemblée, notamment dans le cadre de l’APP,
-demander l’envoi d’une mission d’observation lors des prochaines échéances électorales, en particulier la présidentielle de 2010. La légitimité du Président togolais sera le fruit d’un scrutin libre et transparent.
– les élections législatives devraient permettre une normalisation des relations avec l’ensemble des bailleurs de fonds et l’UE.
– veiller particulièrement aux progrès en matière de bonne gouvernance et au respect rigoureux des conditions préalables à la mise en œuvre de l’appui budgétaire réaffirmées à plusieurs reprise par le Parlement européen,
– transmettre à l’Assemblée nationale togolaise dans toutes ses composantes le document stratégique sur le Togo dans le cadre du 10è FED, par le biais de l’APP, et trouver des espaces de débat sur ce document et sa mise en œuvre, associant l’Assemblée nationale togolaise, le Parlement européen et la Commission européenne.
– donner la priorité absolue au développement humain du Togo, notamment l’accès à l’eau, l’éducation et la santé de base, au vu de ce qui a été constaté sur le terrain par la délégation du Parlement.
Dans le cadre du suivi de cette mission, le Parlement européen continuera d’accompagner l’évolution démocratique du pays, dans le cadre du respect des 22 engagements et de l’achèvement des objectifs de l’APG.
Au nom du Parlement européen, la délégation est déterminée à suivre de très près l’évolution de la situation dans tous ces domaines, afin d’accompagner au mieux le peuple togolais dans cette phase cruciale de son histoire.