Ce rapport est produit par la Mission d’Observation Electorale de l’Union Européenne (MOE UE) et présente les conclusions de la Mission sur les élections législatives au Togo. Ce rapport n’a été ni adopté ni approuvé de quelque façon que ce soit par la Commission européenne et ne doit pas être invoqué en tant qu’expression de l’opinion de la Commission européenne. La Commission européenne ne garantit pas l’exactitude des données figurant dans ce rapport et décline également toute responsabilité quant à l’usage qui peut en être fait.
MISSION D’OBSERVATION ELECTORALE DE L’UNION EUROPEENNE AU TOGO
ELECTIONS LEGISLATIVES DU 14 OCTOBRE 2007
RAPPORT FINAL
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Rapport final
Sommaire
1. Résumé 3
2. Introduction 7
3. Environnement politique 8
4. Cadre légal et réglementaire 13
5. Administration des élections 19
6. Inscription des électeurs 25
7. Enregistrement des listes de candidats 31
8. Campagne électorale 33
9. Médias et élections 36
10. Participation de la société civile 42
11. Conduite du scrutin 44
12. Résultats 48
13. Contentieux et proclamation des résultats définitifs 59
14. Recommandations 63
15. Annexes 68
Ce rapport est produit par la Mission d’Observation Electorale de l’Union Européenne (MOE UE) et présente les conclusions de la Mission sur les élections législatives au Togo. Ce rapport n’a été ni adopté ni approuvé de quelque façon que ce soit par la Commission européenne et ne doit pas être invoqué en tant qu’expression de l’opinion de la Commission européenne. La Commission européenne ne garantit pas l’exactitude des données figurant dans ce rapport et décline également toute responsabilité quant à l’usage qui peut en être fait.
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1. Résumé
Les élections législatives d’octobre 2007 constituent une étape importante dans la construction d’une démocratie pluraliste et apaisée. Les électeurs togolais, par leur forte mobilisation le jour du scrutin, ont exprimé leur désir de participer pleinement à la transition démocratique en cours.
La Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI), en dépit d’un certain nombre de difficultés et malgré certaines déficiences, a conduit le processus électoral dans des conditions qui ont permis aux électeurs d’exprimer un choix. La large participation des partis politiques ainsi que le calme ayant régné lors de la campagne électorale sont à souligner.
Plusieurs réformes et évolutions sont nécessaires afin que les prochaines élections reflètent pleinement le choix des électeurs. Il s’agit notamment de la révision du découpage électoral afin de rééquilibrer la représentation des populations, de l’établissement d’un mode de contribution publique au financement des campagnes électorales et de l’installation d’une Cour des Comptes afin de rendre le processus plus équitable. Il s’agit aussi de concevoir une stratégie à plus long terme en ce qui concerne l’éducation civique des populations par les institutions publiques, la société civile, les médias et les partis politiques. Un libre choix de l’électeur suppose un électorat familiarisé avec la vie institutionnelle et en mesure de dépasser pressions diverses et divisions intercommunautaires.
• La mort soudaine du Président Gnassingbé Eyadema en février 2005 a mis fin à quatre décennies de régime à parti unique. L’élection présidentielle de la même année, qui a sanctionné la victoire de son fils Faure Gnassingbé, a été contestée par les militants de l’opposition pour irrégularités et fraudes électorales. Le parti au pouvoir, le Rassemblement du Peuple Togolais (RPT), et certains partis de l’opposition ont entamé un dialogue qui a abouti à la signature de l’Accord Politique Global (APG) le 20 août 2006.
• Les élections législatives du 14 octobre 2007 ont constitué une étape importante du processus de démocratisation togolais. L’APG prévoyait « la mise en place d’une nouvelle Assemblée nationale à l’issue d’un processus électoral transparent, juste et démocratique ». Le taux élevé d’enregistrement des citoyens et l’engagement des partis politiques dans le processus électoral ont été considérés comme des signes positifs qui soulignent la volonté du peuple togolais d’aller aux urnes et de promouvoir des avancées démocratiques dans le pays. 29 partis ont présenté des listes aux élections législatives. Cependant, seuls 3 partis ont obtenu la totalité des 81 sièges de la prochaine Assemblée nationale : le RPT (50), l’Union des Forces de Changement (UFC) (27) et le Comité d’Action pour le Renouveau (CAR) (4).
• De manière générale, le cadre légal offre la possibilité de conduire des élections selon les normes internationales pour la tenue d’élections compétitives et crédibles mais comporte toutefois des lacunes. Le système électoral est celui du scrutin proportionnel de circonscription (listes fermées), lequel se fonde sur le découpage préfectoral (81 sièges répartis entre 30 préfectures plus la commune de Lomé). Ce système, qui a été approuvé par les signataires de l’APG et sur la base duquel ils ont accepté de concourir, s’est avéré
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déséquilibré. La répartition des sièges entre circonscriptions aboutit à des variations très importantes dans le coefficient de représentativité des sièges au détriment, principalement, des circonscriptions du Sud et tout particulièrement de la ville de Lomé et de son « hinterland » (préfecture du Golfe).
• Dans le cadre de la mise en oeuvre de l’APG, une des principales modifications apportée au Code électoral a été l’institution d’une Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) en charge de l’organisation des élections. Composée de 19 membres, la CENI a été désignée sur critères politiques établis par l’APG. L’enjeu pour la Commission a été de parvenir à demeurer dans les limites du calendrier constitutionnel. Le raccourcissement des délais a donc entraîné à la fois une accélération de la mise en place opérationnelle, dans des conditions dès lors non idéales, et des décisions visant à comprimer l’agenda légal. La CENI, en dépit de ces difficultés et malgré certaines déficiences, a conduit le processus électoral dans des conditions qui ont permis aux électeurs d’exprimer un choix.
• L’enregistrement des électeurs a été retardé par une série de difficultés techniques mais s’est achevé avec l’inscription d’un nombre important d’électeurs : 2 911 225 au 14 octobre. Etant donné l’absence de données démographiques fiables, il est difficile d’établir avec certitude le taux d’enregistrement. La période dévolue à l’exposition et à l’apurement des listes s’est avérée trop réduite pour permettre de prendre en compte les erreurs constatées.
• L’enregistrement des listes de candidats est régi par une série d’articles du Code électoral qui demeurent influencés par la logique du scrutin uninominal de circonscription. La finalisation des listes s’est déroulée dans une confusion certaine mais, dans l’ensemble, le processus s’est réalisé dans des conditions d’inclusivité généralement satisfaisantes.
• La campagne électorale s’est déroulée durant quinze jours dans une atmosphère calme et avec une participation active de tous les partis politiques ainsi que de la population. Aucun incident grave n’a été observé pendant les deux semaines de campagne.
• Le Code électoral ne comporte, en matière de financement des campagnes électorales, que des dispositions limitées. Il prévoit bien un plafond de dépenses de 3 000 000 de CFA (environ 4 570 euros) par candidat (ce qui est peu), mais les instruments de contrôle prévus sont rendus inopérants du fait de l’inexistence d’une Cour des Comptes. Il n’existe donc ni contraintes ni contrôles tant des sources de financement que du type et du montant des dépenses.
• La Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication (HAAC), en offrant aux médias privés la possibilité de couvrir la campagne électorale au même titre que les médias publics, à l’exception des radios et télévisions à vocation communautaire et confessionnelle, a ouvert les portes à une expression médiatique plurielle, une nouveauté au Togo.
• Les médias publics ont assuré un pluralisme de voix. Cependant, le temps d’antenne accordé ou l’espace consacré au RPT, au CAR et à l’UFC ont été souvent supérieurs à ceux accordés aux autres partis. Les médias privés ont tenté de garantir une égalité d’accès des différents candidats. Ils se sont ainsi autodisciplinés et autorégulés tout en restant très dépendants des partis (principalement du RPT) en possession des moyens suffisants de s’offrir un espace payant.
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• L’implication des femmes dans la vie politique togolaise reste insuffisante. La disposition 1.2.11 de l’APG concernant le quota des candidatures féminines n’exprime qu’un souhait. Aucun quota n’a été défini et les partis ont finalement refusé de garantir un minimum de candidatures féminines sur les listes. Un des arguments avancés est que la présence de femmes leurs ferait perdre des voix. In fine, la seule mesure concrète a été de réduire de 25 % le montant de l’inscription sur les listes pour les candidates.
• 21 organisations de la société civile ont bénéficié d’un soutien de programmes internationaux pour l’élaboration et l’exécution d’activités d’éducation civique et de sensibilisation au vote. De manière générale, l’interruption des projets d’éducation civique à plusieurs semaines des élections est regrettable au sens où, pour l’essentiel, celle-ci a été de facto sous-traitée aux partis, et parmi ceux-ci aux plus organisés, dans les derniers jours avant le scrutin.
• Un mécanisme d’observation nationale a été mis en place, pour la première fois au Togo, à l’occasion des élections législatives du 14 octobre. 5 organisations sélectionnées, avec pour objectif de fédérer les observateurs de 12 organisations, ont opéré selon une division en zones d’activités. Le nombre total d’observateurs déployés s’est finalement monté à 2140. Les organisations responsables ont relevé le besoin de poursuivre des activités de renforcement des capacités nationales du point de vue de l’approfondissement et du recentrage de leur méthodologie sur des aspects moins quantitatifs.
• Une polémique concernant la mise en place d’une procédure d’authentification des bulletins de vote a provoqué une crise ouverte au sein de la CENI à quelques jours du scrutin. La crise est apparue lorsque l’authentification des bulletins par signature au verso a été remise en question par les membres du RPT. Un compromis relatif à l’apposition d’autocollants le jour du scrutin a été accepté. Cette solution, sans présenter la même garantie de contrôle de la provenance que les signatures, offrait néanmoins une certaine forme de sécurisation.
• Un scrutin anticipé pour les forces de sécurité a été organisé le 11 octobre dans 54 centres de vote. Le caractère tardif de la décision s’est avéré une source de complication en termes logistiques et opérationnels. Les opérations se sont néanmoins majoritairement déroulées de manière jugée bonne ou acceptable par les équipes, notamment en ce qui concerne le respect du secret du vote. Divers abus ont cependant été constatés en particulier par rapport à l’usage des procurations.
• Dans les bureaux de vote visités par les observateurs de la MOE, le scrutin du 14 octobre s’est déroulé dans des conditions globalement satisfaisantes. Dès le matin, des files – quelquefois importantes – d’électeurs étaient présentes. Très tôt dans la journée est apparu un problème de distribution et de répartition des autocollants utilisés pour la validation des bulletins. Les statistiques d’observation montrent que ce problème s’est atténué au cours de la journée et n’a affecté qu’un nombre limité d’électeurs finalement autorisés à voter sans que soit apposé l’autocollant. Dans leur ensemble, les bureaux de vote ont néanmoins pu fonctionner dans des conditions permettant l’expression du choix de l’électeur.
• La centralisation des résultats s’est faite au niveau des Commissions Electorales Locales Indépendantes (CELI). Du fait de l’engorgement produit par la sous-estimation des besoins organisationnels et par le réexamen de bulletins nuls dans plusieurs cas (notamment à Lomé Commune), des retards considérables ont été enregistrés dans les
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circonscriptions dotées d’un nombre important de bureaux de vote. Les problèmes se sont cristallisés autour des résultats de la circonscription de Lomé Commune.
• Les résultats ont été généralement acceptés par les partis à l’exception notable de l’UFC. Ils ont confirmé le caractère avantageux du mode de scrutin pour le RPT qui a pu bénéficier à la fois d’un découpage électoral favorisant le nord du pays et d’un mode d’allocation des sièges permettant aux grandes formations d’optimiser l’avantage résultant de leur position dominante.
• La Cour Constitutionnelle a procédé, le 30 octobre, à la proclamation définitive des résultats des élections législatives en confirmant les résultats provisoires annoncés par la CENI sur la répartition des sièges. Par contre, la Cour n’a pas redressé les erreurs arithmétiques insérées dans le calcul des totaux d’électeurs inscrits, votants, de bulletins nuls et de suffrages exprimés, de sorte que ceux-ci ne coïncident pas avec la ventilation par circonscription. De manière générale, les arguments de la Cour s’inscrivent dans une logique interprétative très restrictive, tant en ce qui concerne la lettre du Code électoral, que relativement à son propre rôle.
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